紅茶與西洋棋

【走出象牙塔的科學】之一：從政策到立法

序言

這兩周我們 Science@Work 課程的主題是科學與政治 (science and politics)，討論科學傳播
在公共政策層面的角色。

原本我對科普的概念，就是單純的「把複雜的科學知識深入淺出地介紹給大眾」，在這堂課後大
為改觀了。科普，或者說科學傳播，可以有更積極入世的一面 -- 以學者的專業立場，引導社會輿
論、破除迷思，並幫助政府形成有效的政策。

茲將課堂閱讀材料及心得整理成此一筆記，以供日後查閱參考。

從法案到法律：公共政策的形成及執行

在此以英國的情況為例。眾所皆知英國是議會民主及內閣制政治的發源地，歷經兩三百年以來的磨
合，英國已發展出成熟的議會政治體系。雖然台灣現行並非英式的內閣制政府，但在公共政策成形
及立法的過程仍有許多可供借鏡的地方。

英國的國會分為上、下議院。上議院位高而權輕，成員並非由民選產生，其中許多是世襲貴族或社
會上德高望重之仕紳。英國政府真正的重心在由民選產生的下議院，類似我們的立法院。下議院中
佔多數席位的黨派則為執政黨，並由英王任命其黨魁為首相，組織內閣。內閣即類似我們的行政院，
而首相一職則和行政院長同，為政府最高行政首長。

所有政策必定得通過國會立法方能執行。政策通常由政府各部門、或針對專門議題成立的特別委員
會，經內部研討後提出，有時也會為了因應現行狀況而臨時動議，或是對原有法律加以修訂。無論
何種情況，欲將政策付諸實行的第一步都需要在國會中提出法案。

通常在正式提出法案前，提案的政府部門或委員會已經過一番熱烈的內部審議，也會向可能牽連的
民間學術機構或社會團體諮詢意見。政府各部門間也會就不同影響層面而彼此協調。最後定版的草
案含細節，會由內閣辦公室 (Cabinet Office) 提交給下議院或上議院審查 (依個別法案考量不同，
但後續流程相同)。

接著下議院全院會進行一讀表決，決定是否交付審查。若一讀通過後，法案全文連同解釋註記，會
在國會官方網站上公佈；也就是說，一讀通過後此議案就進入公開階段，所有民眾可知道目前欲審
查法案的內容。

接下來在二讀前，下議院議員會針對法案進行辯論，此時反對方也會展開動作，針對草案提出修改
建議、或甚至試圖拖延二讀表決的時間。當然，也有可能會沒什麼異議就直接二讀通過了。從一讀
到二讀通過之間可能不到幾小時、也可能長達好幾天。

二讀通過後，緊接著進入「委員會審查階段」(Committee Stage)。此時下議院會針對此法案組
成一個「公共草案委員會」 (Public Bill Committee)，由其成員 (就是屬於該委員會的下議員) 逐
字逐句地反覆討論。在此階段，法條內容是可以由委員會隨時決定修改的。委員會通常由十四至十
六人組成，成員組成原則上會反映各政黨所佔席次比例。當委員會審議結束並向全院提出報告後，
這個任務取向的委員會也就隨之解散。

接著是「報告階段」(Report Stage)，此時法案不再像上個階段般被拆解，而是被視為一個整體
來討論。此時關於法案修改的意見仍可提出，尤其是未進入委員會的其他下議員；而政府本身也能
再考量委員會報告中所指出的疑義，主動修改法案。

最後即進入三讀。三讀表決前正方、反方仍會有代表進行簡短的正式答辯，但法案內容已不再更動。
隨後交付全院進行表決。三讀通過後，法案即由下議院送往上議院，然後再依類似的一套流程在上
議院中跑一次 -- 當然上議院沒辦法完全駁回下議院的決案，至多只有建議及有限度的延滯。

當兩院一致通過該法案後，便提交給英王同意公告，成為正式法律。

好艱辛漫長的一段路，不是嗎？從政策邁向實際執行的法律，過程竟是這麼繁複。難怪有人開玩笑
說民主政治其實是最沒有效率的政治。我不清楚台灣這方面的詳細現況，不過應該也是需要走過立
法院三讀之類的冗長過程。

除了政府部門外，其餘不屬於內閣成員的議員也可以自行提出草案，稱為「私人提交法案」(Private
Members Bills, PMB)。PMB 要完成立法也得照上述程序走，但最後通過的機率比一般政府法案低
許多 -- 因為英國國會會期內撥給審查 PMB 的時間少之又少，在曠日廢時的立法程序中往往最後
無法及時討論而失敗。

(待續)

參考資料

【How Policy is made: A Short Guide】, A booklet accompanies the "Introduction to
Science Policy" workshops, Newton's Apple Think Tank, 2009