【走出象牙塔的科學】之一:從政策到立法

序言

這兩周我們 Science@Work 課程的主題是科學與政治 (science and politics),討論科學傳播
在公共政策層面的角色。

原本我對科普的概念,就是單純的「把複雜的科學知識深入淺出地介紹給大眾」,在這堂課後大
為改觀了。科普,或者說科學傳播,可以有更積極入世的一面 -- 以學者的專業立場,引導社會輿
論、破除迷思,並幫助政府形成有效的政策。

茲將課堂閱讀材料及心得整理成此一筆記,以供日後查閱參考。

從法案到法律:公共政策的形成及執行

在此以英國的情況為例。眾所皆知英國是議會民主及內閣制政治的發源地,歷經兩三百年以來的磨
合,英國已發展出成熟的議會政治體系。雖然台灣現行並非英式的內閣制政府,但在公共政策成形
及立法的過程仍有許多可供借鏡的地方。

英國的國會分為上、下議院。上議院位高而權輕,成員並非由民選產生,其中許多是世襲貴族或社
會上德高望重之仕紳。英國政府真正的重心在由民選產生的下議院,類似我們的立法院。下議院中
佔多數席位的黨派則為執政黨,並由英王任命其黨魁為首相,組織內閣。內閣即類似我們的行政院,
而首相一職則和行政院長同,為政府最高行政首長。

所有政策必定得通過國會立法方能執行。政策通常由政府各部門、或針對專門議題成立的特別委員
會,經內部研討後提出,有時也會為了因應現行狀況而臨時動議,或是對原有法律加以修訂。無論
何種情況,欲將政策付諸實行的第一步都需要在國會中提出法案。

通常在正式提出法案前,提案的政府部門或委員會已經過一番熱烈的內部審議,也會向可能牽連的
民間學術機構或社會團體諮詢意見。政府各部門間也會就不同影響層面而彼此協調。最後定版的草
案含細節,會由內閣辦公室 (Cabinet Office) 提交給下議院或上議院審查 (依個別法案考量不同,
但後續流程相同)。

接著下議院全院會進行一讀表決,決定是否交付審查。若一讀通過後,法案全文連同解釋註記,會
在國會官方網站上公佈;也就是說,一讀通過後此議案就進入公開階段,所有民眾可知道目前欲審
查法案的內容。

接下來在二讀前,下議院議員會針對法案進行辯論,此時反對方也會展開動作,針對草案提出修改
建議、或甚至試圖拖延二讀表決的時間。當然,也有可能會沒什麼異議就直接二讀通過了。從一讀
到二讀通過之間可能不到幾小時、也可能長達好幾天。

二讀通過後,緊接著進入「委員會審查階段」(Committee Stage)。此時下議院會針對此法案組
成一個「公共草案委員會」 (Public Bill Committee),由其成員 (就是屬於該委員會的下議員) 逐
字逐句地反覆討論。在此階段,法條內容是可以由委員會隨時決定修改的。委員會通常由十四至十
六人組成,成員組成原則上會反映各政黨所佔席次比例。當委員會審議結束並向全院提出報告後,
這個任務取向的委員會也就隨之解散。

接著是「報告階段」(Report Stage),此時法案不再像上個階段般被拆解,而是被視為一個整體
來討論。此時關於法案修改的意見仍可提出,尤其是未進入委員會的其他下議員;而政府本身也能
再考量委員會報告中所指出的疑義,主動修改法案。

最後即進入三讀。三讀表決前正方、反方仍會有代表進行簡短的正式答辯,但法案內容已不再更動。
隨後交付全院進行表決。三讀通過後,法案即由下議院送往上議院,然後再依類似的一套流程在上
議院中跑一次 -- 當然上議院沒辦法完全駁回下議院的決案,至多只有建議及有限度的延滯。

當兩院一致通過該法案後,便提交給英王同意公告,成為正式法律。

好艱辛漫長的一段路,不是嗎?從政策邁向實際執行的法律,過程竟是這麼繁複。難怪有人開玩笑
說民主政治其實是最沒有效率的政治。我不清楚台灣這方面的詳細現況,不過應該也是需要走過立
法院三讀之類的冗長過程。

除了政府部門外,其餘不屬於內閣成員的議員也可以自行提出草案,稱為「私人提交法案」(Private
Members Bills, PMB)。PMB 要完成立法也得照上述程序走,但最後通過的機率比一般政府法案低
許多 -- 因為英國國會會期內撥給審查 PMB 的時間少之又少,在曠日廢時的立法程序中往往最後
無法及時討論而失敗。

(待續)

參考資料

【How Policy is made: A Short Guide】, A booklet accompanies the "Introduction to
Science Policy" workshops, Newton's Apple Think Tank, 2009


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